今年全国 “两会”期间，温家宝总理在谈及加强和创新社会管理时指出，要 “强化政府社会管理和公共服务职能”。这意味着，创新社会管理不再仅仅停留在理念转换阶段，而需要在实践中进行探索。如何使社会管理在创新中取得实效，是各级领导干部面临的现实课题。

“社会管理”不能简单理解为“管控”

中央在提出推进社会建设的同时，强调要创新社会管理，这反映了我们党对我国现阶段形势的清醒认识。目前，我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理领域存在诸多问题，人民群众对加强社会管理的要求极为迫切，而各种社会问题在短期内又不可能完全解决。因此，既要增强创新社会管理的紧迫感，又需做好久远的心理准备。

社会转型发展发生了大量新的社会问题和社会需求。如何解决这些问题、满足这些需求，给社会管理提出了新挑战和新要求。具体来看，社会管理面临的挑战可归结为如下几方面：一是工业化社会带来的挑战，即由工业化所带来的失业问题、污染问题、职业病等问题；二是快速城市化引发的一系列城市社会问题；三是法理社会带来的挑战，熟人社会为陌生人社会所代替，导致人们行为方式、社会立法、政策导向等一系列的不适应性；四是原子化社会带来的挑战，个人获得自由的同时也发生了高离婚率、大龄未婚青年增多、家庭养老功能退化等问题；五是多样化社会的挑战，不同社会阶层在生活方式、居住空间等方面存在明显不同，社会整合难度趋大，等等。

就社会管理理念而言，一些领导干部经过市场经济的洗礼，比较熟悉抓经济建设，擅长搞经济管理，并总结出了一套行之有效的办法，但与市场经济发展相适应的社会管理体制及理念还未完全确立起来。不少人对社会管理比较陌生，仍习惯于用计划经济体制下那套做法、理念来管人、管事和管物。基于这一认识偏差，一些人把 “社会管理”简单地理解为 “管控”，强调行政手段，忽视社会力量，难以体现 “建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的总要求，迫切需要加以转变。

社会管理体制机制改革的目标是从政府统管的一元化管理模式走向党和政府主导、社会协同、公众参与的多主体协作治理的新型社会管理体制。 “党委领导和政府负责”的原则比较容易理解，而 “社会协同和公众参与”则相对困难，需要在实践中摸索并着力改善。 “党委领导”是要注重发挥党委在社会管理格局中总揽全局、协调各方的领导核心作用，合理配置党政部门社会管理职责权限，解决多头管理、缺乏有效合力的问题，不断提高化解社会矛盾的能力。 “政府负责”是要强化政府的社会管理职能，做到职能到位，不越位，不缺位，凡是公民和其他组织通过自律自治能够解决的问题，政府不干预，该由政府管理的事项要管住管好。 “社会协同”是要发挥各类社会组织的作用，加强以城乡社区为重点的基层基础建设，推动包括社会团体、行业组织、志愿者团体等在内的各类社会组织发展壮大，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，强化各类企事业单位社会管理责任。 “公众参与”是要充分发挥公众的作用，引导公众依法有序参与社会管理，提升自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的能力，加快组建专业社会工作者队伍。只有把上述四个方面有机统一起来，才能建立起符合中国特色的社会管理体系。

在社会管理体系建设中实现突破

当前，社会管理的任务非常繁多，包括改革社会管理体制机制、再造社会管理流程、完善社会指标体系、建立社会运行状况监测体系及提升社会尤其是企业的社会责任、重视培养社会管理人才等。如此多的任务，需要进行相应的权衡，重点要解决好以下几对关系：

一是价值追求与当前任务的关系。社会管理与社会建设、民生问题、群众工作之间有交叉的部分，也有不同的地方，在确定工作任务时，应分清久远价值准则与现实目标追求上的差别，找准工作偏重点。

二是党政主导与多元治理的关系。党委、政府的重视是做好社会管理的前提，但不能包揽社会管理的全部事务和工作。尤其在社区，应当积极动员各类组织参与社会管理，实现共同治理。

三是维护社会秩序与激发社会活力的关系。

稳定的社会秩序是正常生发生活的环境和条件，但维稳不是社会管理的全部。创新社会管理要把维系社会秩序和激发社会活力有机结合起来，保证人们心情舒畅地工作和生活。

四是基层创新与顶层设计的关系。顶层设计有利于从战略的高度进行通盘规划，但在没有现成经验的状态下，等待完美规划的出现是不现实的。目前，各基层单位进行社会管理创新的积极性非常高，创造出了一些有益的管理模式和方法，应该加以鼓励并推广试用。

五是管理与服务的关系。当前，重管理、轻服务的现象还普遍存在。我们要做到寓管理于服务之中，使人民感受到党和政府的关怀，从而增强对党和政府的认同感。

六是硬件建设与软件建设的关系。一方面要加大人力、物力和财力的投入，改善社会管理所需设施并配备现代科技手段；另一方面要高度重视社会管理软件建设，包括法律、道德、诚信、乡规民约、民间习俗等社会规范体系的建设。

七是虚拟社会与现实社会的关系。在网络时代，虚拟社会越来越成为人们生活的重要组成部分。网络在给人们生活带来便利的同时，也成为信息欺诈、贩卖黄毒等违法犯罪活动的土壤，还有些人借助网络发泄不满情绪，煽动制造网络群体事件，危害社会和谐稳定，必须予以重视。

为此，在创新社会管理的实践中应当促进社会管理手段从以行政手段为主，向综合运用行政、法律、市场及社会自助与互助等多种手段转变；使社会管理资源的投入和服务产出主体由单一的政府走向多元的政府、企业、民间组织、社区；使社会管理方式从以行政管制为主转向以提供社会性公共服务为主；使社会管理中的权力配置格局从政府集中管理转向给社会放权；社会管理重心从单位转向社区；社会政策制定进一步走向公众参与、多方协商和透明化。

具体来看，需要在以下几方面实现突破：一是建立社会组织管理体系，以切实解决社会组织规模小、实力弱，行政化、营利化倾向明显等问题。二是完善社会保障体系，以切实解决城市非户籍常住人口、农村居民、失地农民的社会保障问题及社会保障水平的城乡不同和地区不同等。三是建立利益协调和保护体系，以切实解决底层民众利益表达渠道不通顺、利益整合机构代表性不足、矛盾调处机构权威性不够等问题。四是加强社区管理体系建设，以切实解决自治组织行政化、城乡分割、条块分割、社会参与不足、居民自治组织缺乏独立的收入来源和资源等问题。五是健全社会应急体系，以切实解决信息公开性、准确性不够，反应不及时，协调难度大，应急管理决策传递及资源动员中民间组织、企业、媒体和公民参与不足等问题。六是完善社会服务体系，以切实解决基本公共服务城乡不同、地区不同过大，非户籍常住人口难以享受所在城市的基本公共服务，社会性公共服务供给的专业化、社会化和市场化程度不高等问题。七是建立社会安全体系，以切实解决城市外来流动人员犯罪现象、农村地区治安状况不佳、非公经济组织中劳资冲突等问题。八是建立社会工作体系。目前，这项工作刚刚起步，实际从业人员的专业化水平整体不高，有待引起重视。（于洪生 作者系中国浦东干部中国特色社会主义研究院副院长、教授）